中央纪委监察部：如何认定处理"违规兴建楼堂馆所行为"
来源：中央纪委监察部网站 发布时间：2016-05-27
一、基本案情
胡某，中共党员，某市XX局党组书记、局长。
2011年1月，经胡某签发，市XX局向市政府呈报请示，拟在市XX局此前已征用的土地上建设综合办公楼项目，建设资金通过置换该局原有房地产的方式解决。同年2月，市政府批复原则同意市XX局建设该项目，同时要求严格按照国家有关规定和程序办理。
2011年3月，胡某主持召开局党组会，决定对综合办公楼项目申报立项，并违规决策同时建设具有住宿接待功能的市XX局培训中心项目。根据市XX局的申请，市发展改革委违规为该培训中心项目办理备案手续。
2012年8月，在市XX局未按规定履行国有资产处置审批手续的情况下，胡某主持召开局党组会议，原则同意市XX局与某市某房地产公司拟定的《资产置换框架协议》。同年9月，胡某代表市XX局与该公司签订协议，违规确定由该公司垫资建设市XX局相关项目。
2012年11月，市XX局综合办公楼、市XX局培训中心2个项目在未办理国有土地使用证，未取得建设工程许可、规划许可，未进行招投标的情况下开工建设。
二、分析意见
本案中，胡某作为党员领导干部，在市XX局相关项目建设过程中，存在违规决策建设具有住宿接待功能的培训中心项目以及未按规定履行国有资产处置审批手续问题，并对相关项目在未办理许可手续、未进行招投标的情况下违规开工建设负有主要领导责任，依据有关规定，其行为构成违反廉洁纪律，应给予党纪处分。
从严控制党政机关楼堂馆所建设，防止铺张浪费、挥霍公款，是党中央、国务院的一贯要求。早在1988年9月，国务院就颁布了《楼堂馆所建设管理暂行条例》。2003年1月和2007年3月，中央办公厅、国务院办公厅（以下简称“两办”）先后下发《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》（中办发〔2003〕3号）和《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（中办发〔2007〕11号）。2013年7月，“两办”下发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》（中办发〔2013〕17号）。2016年1月1日起施行的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《党纪处分条例》）第一百零二条规定，对违反办公用房管理规定，决定或者批准兴建、装修办公楼、培训中心等楼堂馆所的直接责任者和领导责任者，应给予相应党纪处分。从审查处理党员领导干部违纪案件情况看，违规建设楼堂馆所是一个比较突出的问题。
在具体执纪实践中，对违规兴建楼堂馆所行为的认定处理，主要应从以下3个方面进行把握：
1.准确认定行为的违规性。违规兴建楼堂馆所，通常包括动议、决策、审批、建设等环节，应重点审查项目是否严格履行决策、审批程序，是否越权决策、审批，是否超标准建设，是否体现庄重、朴素、实用和节约资源的原则，是否符合土地利用和城市规划要求，是否在办理全部建设手续后开工建设，是否进行招投标，资金来源是否合规，是否造成国有资产流失等，准确认定行为的违规性和各环节相关人员所负责任。
2.准确把握政策界限。在不同时期，党中央、国务院相关文件对兴建楼堂馆所问题的规定有所区别，例如关于建设培训中心问题：中办发〔2003〕3号文要求“从严控制党政机关培训中心项目建设。除特殊情况外，原则不再批准新建培训中心项目”；中办发〔2007〕11号文明确“今后一律不再审批党政机关新建、改扩建包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所建设项目”；而中办发〔2013〕17号文则明确“严禁以‘学院’、‘中心’等名义建设楼堂馆所”。再如，较之以往的政策，中办发〔2013〕17号文对楼堂馆所建设的控制要求更加严厉：“自本通知印发之日起，5年内，各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所”“停止新建、扩建楼堂馆所”“停止迁建、购置楼堂馆所”“已批准但尚未开工建设的楼堂馆所项目，一律停建”。在执纪实践中应依据相关行为发生的时间节点，正确把握政策界限。
3.准确适用党纪条规。对违纪行为发生在或持续到2016年1月1日《党纪处分条例》施行以后的，应适用《党纪处分条例》第一百零二条的规定处理。对违纪行为发生在2016年1月1日《党纪处分条例》施行之前的，应适用2003年《党纪处分条例》第七十八条等规定处理。（钟纪晟）
【相关法规链接】（节选）
1.2016年《中国共产党纪律处分条例》
第一百零二条 违反办公用房管理规定，有下列行为之一，对直接责任者和领导责任者，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务处分：
（一）决定或者批准兴建、装修办公楼、培训中心等楼堂馆所，超标准配备、使用办公用房的；
2.2003年《中国共产党纪律处分条例》
第七十八条 挥霍浪费公共财产，有下列行为之一，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分：
……
（四） 有其他挥霍浪费公共财产行为的。
3.《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（2010年2月23日，已废止）
第六条 禁止讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费。不准有下列行为：
……
（二）违反规定决定或者批准兴建、装修办公楼、培训中心等楼堂馆所，超标准配备、使用办公用房和办公用品；
4.《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则〉实施办法》（中纪发〔2011〕19号）
第四十三条《廉政准则》第六条第二项所称“违反规定”，是指违反《党政机关办公用房建设标准》（计投资〔1999〕2250号），《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（中办发〔2007〕11号)，中共中央纪委、国家发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、建设部、审计署《关于做好清理整改工作、建立控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设长效机制的通知》（发改投资〔2008〕490号）等有关楼堂馆所建设、配备使用办公用房和办公用品的规定。
违反规定决定或者批准兴建、装修办公楼、培训中心等楼堂馆所，超标准配备、使用办公用房和办公用品的，依照《党纪处分条例》第七十八条的规定处理。
5.《楼堂馆所建设管理暂行条例》（1988年9月22日，国务院令第15号，略）
6.《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》（中办发〔2003〕3号，略）
7.《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（中办发〔2007〕11号，略）
8.《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》（中办发〔2013〕17号，略）
